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Le combat parlementaire pour une souveraineté démocratique renforcée

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Vous trouverez ci-après, à titre purement indicatif, les grandes lignes de la note de travail intermédiaire que j’ai présenté ce matin lors de la réunion de mon groupe parlementaire. Dans les prochaines semaines ce travail va se poursuivre. Dans la foulée des ateliers citoyens de ces derniers mois sur la circonscription, adressez moi (draimbourg assemblee-nationale.fr) vos analyses, propositions, suggestions !

La « monarchisation » de nos institutions

Dès sa rédaction initiale, la Constitution du 4 octobre 1958 a consacré la prééminence du Président de la République. Elle prévoyait l’élection du Président pour 7 ans par un collège de 75 000 électeurs composé d’élus, ou de représentants d’élus.

Dès le début de l’année 1962, le Général De Gaulle émit l’idée de faire élire le Président de la République au suffrage universel direct, c’est-à-dire par l’ensemble des citoyens. Le projet de révision constitutionnelle se heurte à l’opposition d’une grande partie des parlementaires. Le 5 octobre 1962, l’Assemblée Nationale vote la censure du gouvernement, seule motion de censure sous la V° République à ce jour. Le 10 octobre, le Président de la République dissout l’Assemblée. Le 28 octobre, le peuple français approuve la révision constitutionnelle par référendum en votant oui à 13 millions de voix contre 8 millions de non et 6 millions d’abstentions.

Le 24 septembre 2000, 73,2% des votants approuvent par référendum la réduction du mandat présidentiel à 5 ans. Malgré un chiffre apparemment élevé, la participation électorale ne s’élève qu’à 25,3%.

Le dernier temps de cette monarchisation a lieu le 15 mai 2001, avec l’inversion du calendrier électoral. La loi organique votée ce jour-là fixe la date des élections législatives au mois de juin, soit juste après l’élection présidentielle.

Le système est désormais « parfait ». Le Président et les députés sont élus pour 5 ans. Les députés sont élus après le Président et lui « doivent » en quelque sorte leur élection.

Les primaires renforcent les effets de cette « monarchisation »

Le poids de l’élection présidentielle est tel qu’est née une aspiration démocratique visant à faire désigner les candidats par un vote préalable.

Mais les primaires contribuent aussi à un certain recul du débat démocratique. En effet, elles affaiblissent considérablement le rôle des partis politiques.

Elles retirent aux militants la responsabilité de désignation des candidats au profit de sympathisants, certes estimables, mais qui n’assument pas la charge de faire vivre une organisation.

Elles retirent surtout aux organisations politiques leur rôle de réflexion et d’élaboration des programmes de gouvernement et donc la fonction essentielle d’élaborer des compromis politiques. Les programmes sont plus pensés par les équipes de chaque candidat que par les partis eux-mêmes.

Il est peu pensable de revenir sur l’organisation de ces primaires qui sont populaires et permettent parfois de secouer les pesanteurs internes, mais il faut que les organisations traditionnelles en maîtrisent les effets pervers. Quoiqu’il en soit, en ce qui concerne notre sujet, par le pré-débat qu’elles suscitent, les primaires renforcent le poids de l’élection et donc de la fonction présidentielle.

Les inconvénients de cette monarchie républicaine

Une polarisation totale sur l’élection présidentielle. L’affrontement entre les partis devient permanent car un quinquennat est un mandat très court. L’opposition ne peut passer aucun compromis sur des questions importantes sous peine de renforcer le Président en place. De plus, l’affrontement au sein même de chaque parti est lui-même permanent entre les différents candidats à la candidature.

L’isolement du président. À la différence du premier ministre anglais, italien, espagnol, belge ou de la chancelière allemande, pour ne citer que nos proches voisins, le Président français ne se rend pas régulièrement devant les députés de sa majorité à l’Assemblée, ni devant l’Assemblée où la Constitution lui interdit de venir. L’article 18 prévoit en effet qu’il ne peut prendre la parole que devant les deux assemblées, Sénat et Assemblée Nationale, réunies en Congrès. Ce faisant, après le contact direct avec les citoyens qu’impose une campagne présidentielle, il perd le contact avec le pays et ne le retrouve pas par le biais des parlementaires. Bien pire, il perd le contact avec les députés de sa majorité et il perd en partie ou parfois en totalité leur confiance. Ce fut le cas pour Nicolas Sarkozy. Ce fut le cas en partie pour François Hollande.

Le rôle hypertrophié des sondages et des conseillers de cabinet. Pour compenser cet isolement, les Présidents de la république qui se sont succédés font appel à de multiples sondages. Or, un sondage, s’il est intéressant pour connaître l’état de l’opinion, ne permet pas de construire un mouvement d’opinion. Gouverner en fonction des sondages interdit de changer quoi que ce soit à l’ordre existant.

Faute par ailleurs d’un dialogue permanent avec leur majorité, les Présidents sont entourés de conseillers techniques. Esprits brillants, ils ont quasiment tous été formés dans les quelques grandes écoles qui fournissent les dirigeants publics ou privés, instruits en recevant quotidiennement le message qu’ils allaient former l’élite de la nation ; ils sont donc peu enclins à promouvoir une imagination politique débridée.

Un parlement débordé

Dans ces conditions, le parlement est étouffé par la rythme imposé par le pouvoir exécutif, il n’a pas accès aux arbitrages qui se font à l’Elysée, il manque de temps et de moyens humains pour préparer et évaluer les lois, pendant que ses procédures s’allongent parfois inutilement pour l’examen et l’adoption des textes.

Comme le constatent Régis Juanico et Pierre Albertini (Audition GT « Parlement Ouvert »), la faible qualité de la loi est directement liée à cette faiblesse du parlement. Une loi bavarde, qui s’aventure dans des approximations et des souhaits plutôt que de s’en tenir aux stricts interdits et obligations est le fruit d’un parlement qui cherche désespérément à peser.

Des citoyens mobilisés, engagés mais sans débouchés

Comme l’indique le constitutionnaliste Dominique Rousseau (Audition GT « Parlement ouvert »), il y aurait une erreur de diagnostic à dire que les citoyens se désintéressent de la chose publique. Mais l’un des problèmes est que le métier de citoyen ne se réduit plus à l’acte de vote. Parmi les gens qui s’abstiennent, certains se considèrent comme citoyens parce qu’ils participent à d’autres aspects de la vie de la cité.

Un des problèmes auquel nous sommes confrontés, et en particulier le parlement, c’est que le suffrage universel n’est peut-être plus la source suffisante pour renforcer la légitimité de la démocratie.

On pourrait retrouver les hésitations des républicains, de la gauche même, à l’égard du suffrage universel après 1848.

La voie politique du changement

Un autre pratique de nos institutions

Quelle perspective pour une réforme constitutionnelle d’ampleur ? Comme l’a indiqué Claude Bartolone (Colloque « Refaire la démocratie »), « il faut se prémunir de tout hubris constitutionnel. » Le choix est fait ici d’explorer des pistes qu’une majorité simple pourrait réaliser, parfois même à droit constant, juste en changeant de comportements politiques, en pratiquant différemment nos institutions.

Le Président de la République a défendu (Colloque « Refaire la démocratie »), et nous le rejoignons sur ce point, « l’avantage constitutionnel » que représente pour notre pays dans une période troublée, les prérogatives du chef de l’État dans le domaine régalien. Il nous faut donner droit tout autant à la nécessité et à la demande de verticalité exprimée par notre société, qu’à la demande d’horizontalité également exprimée.

Par ailleurs, sans pour autant défendre cela positivement, le Président de la République considère que nous n’empêcherons pas tout le reste de « remonter jusqu’à l’Élysée ».

C’est sur ce point qu’une bataille politique essentielle doit être menée par le Parlement.

Dans le même temps, nous ne pouvons que rejoindre l’appel du Président de la République (Colloque « Refaire la démocratie ») lorsqu’il demande plus de temps pour la préparation des lois mais moins de temps pour leur adoption.

Mais ce temps de préparation ne peut pas être un temps uniquement réservé à l’exécutif, alors que c’est le parlement qui manque le plus de temps. La proposition fonctionnelle clef apparaît dans de nombreuses réflexions, Dominique Rousseau (Audition GT « Parlement Ouvert ») rappelant la procédure de « loi proposée » dans la constitution de 1793, Régis Juanico (rapport d’information n°2268), Thierry Mandon (Revue Politique et parlementaire n°118), et pourrait se formuler ainsi : Trois ou quatre mois avant toute présentation d’un projet de loi en conseil des ministres, présentation d’une note d’intention qui est alors envoyée au parlement.

Cette note d’intention pourrait être adressée aux deux chambres, qui nommeraient leur rapporteur qui disposerait ainsi d’un temps long.

Les rapporteurs auraient la faculté d’ouvrir dès ce stade des consultations citoyennes, qui auraient alors le temps nécessaire à leur conduite et qui commenceraient sur le diagnostic et les problèmes avant d’interroger des solutions techniques et juridiques. « Il faut s’interroger sur la nécessité de la loi » (Pierre Albertini, audition GT « Parlement Ouvert »).

Le travail parlementaire sur ces notes d’intention ouvrirait la possibilité d’orienter le projet de loi ainsi que d’encadrer et de contribuer à l’étude d’impact.

Ce faisant, cette association du parlement au travail préparatoire à un projet de loi, en plus que d’offrir un accroissement considérable du temps de travail parlementaire, permet également au parlement d’intégrer la problématique du diagnostic préalable sur les besoins et les objectifs de la loi, ce qui ne peut que donner du sens à son travail de contrôle et d’évaluation à venir.

En conséquence d’une telle amélioration du temps dédié à la préparation de la loi, le temps d’adoption pourrait être restreint en prévoyant notamment :

* Une seule lecture par chambre.
* Révision de la Discussion Générale. (La discussion générale en commission pourrait se faire en conclusion des travaux préparatoires sur la note d’intention, et celle de la séance réduite à un orateur par groupe et à des textes de députés versés au JO).
* Plus d’amendements du gouvernement créant des articles additionnels.

Une autre pratique électorale

Proposition du rapport Bartolone - Winock : Inversion du calendrier entre les élections législatives et l’élection présidentielle. (Une loi organique est suffisante). Dans le rapport cette proposition est présentée comme une alternative à une autre proposition, à savoir le rétablissement du septennat mais non renouvelable.

La ou le candidat(e) à l’élection présidentielle se présente sur un ticket avec sa ou son futur(e) Premier Ministre et la ou le futur(e) Ministre délégué aux affaires européennes. Ce faisant, « l’onction » du suffrage de l’élection présidentielle serait quelque peu partagée par le Premier Ministre. Or la revalorisation du parlement appelle également une revalorisation de la fonction de Premier Ministre. De même, cela permettrait de faire des affaires européennes une politique intérieure. Enfin, cette logique de ticket pourrait contribuer à réintroduire une logique de compromis politique dans le mécanisme de l’élection présidentielle.

Il nous faut aussi envisager de recourir plus fréquemment à des référendums locaux ou consultations populaires comme cela a fini par être fait au sujet de l’aéroport Notre Dame des Landes. Même si juridiquement cette consultation n’a pas de caractère décisionnel, en dehors de quelques opposants radicaux tout le monde se sent tenu par les résultats de cette consultation. Là aussi nous pouvons progresser à droit constant, en changeant nos moeurs politiques.

Les moyens du parlement et du parlementaire à mandat unique

La question du temps a été abordée. Il reste les enjeux de la reconnaissance institutionnelle, de moyens humains et financiers du parlement et des parlementaires. Nous avons essayé de raisonner à droit constitutionnel constant, nous essaierons ici de raisonner à budget constant (536 Millions d’euros annuels) comme cela a été la pratique de l’actuelle législature sous la présidence de Claude Bartolone.

Sous l’angle de la reconnaissance institutionnelle, de l’accessibilité et de l’ouverture de la procédure parlementaire aux citoyennes et citoyens, il est possible d’interroger la fonction des permanences parlementaires. Une stabilité de celles-ci dans le temps (les députés s’y succédant), ainsi que du fonctionnement (horaires d’ouvertures, informations, formations et services accessibles) seraient à même de renforcer l’identification de la fonction parlementaire.

Pour ce faire, l’Assemblée Nationale pourrait faire l’acquisition des permanences parlementaires (dans le cadre d’un financement de très long terme), et l’activation du crédit collaborateur par le député être associée à des obligations d’ouverture de la permanence. L’Assemblée pourrait former les assistants parlementaires de manière à ce que toute personne puisse trouver dans une telle permanence une information sur la procédure et l’agenda parlementaire, ainsi qu’un accompagnement pour intervenir dans le cadre des consultations citoyennes initiées par des rapporteurs.

l’IRFM serait de fait revalorisée (plus de loyer de permanence). Il conviendrait cependant de mettre en place un réel contrôle de l’utilisation de celle-ci.

Proposition de Thierry Mandon (La revue politique et parlementaire n°118) : Suppression de la réserve parlementaire et accroissement d’autant des moyens financiers du député.

La réaffectation du coût de la réserve parlementaire des députés (81 millions d’Euros) au budget de l’Assemblée Nationale, permettrait par exemple de doubler le crédit collaborateurs ainsi que de renforcer les commissions de 50 postes d’administrateurs (pour renforcer la fonction de contrôle et d’évaluation, pour la mise en place et le suivi des consultations citoyennes, ainsi que par exemple (Proposition de Pierre Albertini - Audition GT « Parlement ouvert ») pour la création d’une commission de légistique, à la disposition individuelle des députés, pour l’aide à la rédaction d’amendements ou de propositions de lois.

Enfin, se pose la question des prérogatives locales du député à mandat unique. Un travail est à mener dans le sens des propositions de Cécile Untermaier notamment pour l’organisation d’un dialogue effectif entre les députés et les élus locaux et les autorités déconcentrées.

Nous ne développons pas la proposition de réduction à 400 du nombre de députés, qui nous semble en contradiction avec le renforcement du lien avec les citoyens, à moins peut-être de la coupler à la réflexion de Marie Anne Chapdelaine sur le développement d’une fonction institutionnelle du, de la, suppléant(e) ?

Focus sur la participation citoyenne

Comme indiqué par Loïc Blondiaux et Karine Berger en des termes très proches (Audition GT « Parlement ouvert »), la démocratie est une promesse d’égale possibilité d’influence sur les décisions publiques. Cette promesse n’est pas tenue. Nous devons donner aux citoyens non organisés la possibilité de participer au processus législatif, mais en faisant attention, comme l’indique Gaëtan Gorce (Audition GT « Parlement ouvert »), que cela doit concerner d’abord des catégories sociales particulières, les plus éloignées de la vie civique. Ce qui implique, comme indiqué par Claire de Chessé (Audition GT « Parlement ouvert ») de ne pas se limiter à des procédures dématérialisées (d’où la problématique du nombre de députés et du fonctionnement des permanences parlementaires)

La participation ne contredit pas la représentation, elle peut la rendre plus démocratique, alors que comme le souligne Alain Richard (Audition GT « Parlement ouvert », nous avons un État structurant qui vieillit, qui a une prétention d’omniscience sans plus en avoir les moyens et qui se heurte à des mouvements de société contradictoires.

La participation ne relève pas d’une logique de sondage, elle ne gagne pas en valeur non plus par une course à la quantité. Pour la qualité de la loi, c’est la diversité des points de vue qui importe et qui peut enrichir le travail du législateur.

Les universitaires et praticiens indiquent que tous les sujets ne se prêtent pas à des consultations, qu’il faut sélectionner, même à l’intérieur d’un texte.

De nombreuses expériences et réflexions ont exploré cet enjeu lors de la présente législature (S’agissant de députés : Jury citoyens de Colette Capdevielle, Ateliers citoyens de Cécile Untermaier (Cf. le livre « le parlement du futur »), Françoise Imbert ou Serge Bardy, projet de PPL sur la participation de Luc Belot, réflexion sur un amendement citoyen d’Olivier Faure, propositions de Karine Berger dans le cadre de la Fabrique, rapport sur la fabrique de la loi de Régis Juanico, consultation citoyenne sur la loi « Taubira » par Dominique Raimbourg avec les dispositifs Parlement et Citoyens et Pbsolving, etc. S’agissant de l’Assemblée Nationale : Consultation sur le projet de loi fin de vie, Ouverture de l’évaluation de l’impact de la loi égalité femmes - hommes, etc. S’agissant de ministères : Consultation sur le pré projet de loi République numérique, etc.). À ce stade il apparaît nécessaire de garder un caractère expérimental à ces démarches, qui ne sont de toute évidence pas abouties et pour laisser la possibilité aux citoyennes et citoyens engagés sur ce sujet de continuer d’innover aux côtés des institutions.

Les règlements intérieurs de nos chambres parlementaires ont une longue histoire, il ne peut en être autrement pour cet horizon nouveau de notre démocratie. L’alliance de la représentation et de la participation est une clef de la nouvelle alliance entre les citoyennes et citoyens et LEUR parlement, au bénéfice de l’efficacité et de la légitimité de celui-ci au sein de nos insitutions.

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